近日，北京市高級人民法院公布行政裁定書，高院認為，根據《城鎮污水處理廠污染物排放標準》中規定的城鎮污水處理廠水污染物排放標準為日均值，采樣頻率為至少每2小時一次，取24小時混合樣。寶坻環境局僅以一次取樣檢測的數值認定億思清公司超標排放水污染物，繼而作出寶環罰字[2018]083號《行政處罰決定書》，違反了《城鎮污水處理廠污染物排放標準》的規定，應予撤銷。

 

就城鎮污水處理廠環境行政執法中的廢水樣品采樣頻次問題，《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（gb18918-2002）明確規定：“取樣頻率為至少每2h一次，取24h混合樣，以日均值計。”但實踐中較多執法部門以《關于“現場即時采樣”監測數據認定有關問題的復函》（環辦政法函〔2017〕1624）為依據，認定城鎮污水處理廠“現場即時采樣”也就是一次性采樣， 其監測結果即可作為判定排污行為是否超標的證據。

 

我們認為，國家標準作為強制性標準，應當優于部門復函進行適用。即使生態環境部要對標準進行修改，也應當按照《國家環境保護標準制修訂工作管理辦法》的規定進行，而不能簡單以復函形式作出適用。在復函與國家標準之間規定不一致時，依法應適用國家標準的相關規定。北京四中院近期公布的2019年度十大行政典型案例中案例三亦持類似觀點。

 

案例：

地方環境保護部門在水污染防治行政執法中應依法執行嚴于國家標準的地方標準——北京某公司訴天津市寶坻區生態環境局環保行政處罰案

 

【裁判要旨】

地方環境保護部門門在水污染防治行政執法中應依法執行嚴于國家標準的地方標準,并按照地方標準確定的檢測方法對水污染物進行檢測。

 

【基本案情】

2016年,北京某公司與案外人天津市某鎮人民政府簽訂了《天津市寶坻區某鎮工業園污水處理站托管運營合同》，合同約定由北京某公司運行和管理某鎮工業園污水處理站,北京某公司負責污水處理廠出水達到設計標準出水水質,出水執行《農田灌溉水質標準》中旱作物水質標準。后經提標改造,達到天津地標c的排放標準。天津市寶坻區生態環境局(以下簡稱寶坻環境局)在2018年6月12日的環保檢查中,對某鎮工業園污水處理站的出水一次取樣監測,總磷排放濃度為0.68mg/l，認為超過《城鎮污水處理廠污染物排放標準》中c標準規定的總磷排放濃度為0.5mg/l,故認定超標排放。寶坻環境局認為北京某公司違反了《天津市水污染防治條例》第四十八條第一款的規定,根據《天津市水污染防治條例》第六十八條第一款的規定,作出處罰款人民幣拾萬元整的行政處罰。北京某公司不服該處罰決定,向天津鐵路運輸法院提起行政訴訟。天津鐵路運輸法院判決撤銷被訴處罰決定。寶坻環境局不服一審判決，向北京市第四中級人民法院提起上訴。

 

【裁判結果】

北京市第四中級人民法院經審理認為,根據環境保護法和《環境行政處罰辦法》的規定,寶坻環境局作為環境保護主管部門,具有對環境違法行為進行監督管理,對違反環境保護法律、法規或者規章等規定的行為進行處罰的法定職權。《城鎮污水處理廠污染物排放標準》中規定的城鎮污水處理廠水污染物排放標準為日均值,采樣頻率為至少每2小時一次,取24小時混合樣。寶坻環境局以一次取樣檢測的數值認定北京某公司超標排放水污染物繼而作出被訴處罰決定,違反了《城鎮污水處理廠污染物排放標準》的規定,故被訴處罰決定適用法律錯誤，應予撤銷。關于寶坻環境局提出的一審判決適用法律錯誤的問題,北京市第四中級人民法院認為，《天津市水污染防治條例》(2017年修正)第十二條第一款規定,本市實行水污染物排放濃度控制和重點水污染物排放總量控制相結合的管理制度。排放水污染物的,其污染物排放濃度應當符合嚴于國家標準的本市地方標準;本市地方標準沒有規定的,應當符合國家標準排放重點水污染物的,應當符合總量控制指標。本案中，天津市環境保護局、天津市市場和質量監督管理委員會共同發布的db12/599-2015《城鎮污水處理廠污染物排放標準》系天津市對城鎮污水處理廠污染物排放所作的特別規定,屬于嚴于國家標準的地方標準。一審法院適用該標準認定一次取樣監測的數值不能認定超標并無不當,故對寶坻環境局的該項上訴理由不予采納。綜上,一審判決認定事實清楚,適用法律法規正確。故判決駁回寶坻環境局的上訴,維持原判。

 

【典型意義】

《天津市水污染防治條例》( 2017年修正)第十二條第一款規定,本市實行水污染物排放濃度控制和重點水污染物排放總量控制相結合的管理制度。排放水污染物的,其污染物排放濃度應當符合嚴于國家標準的本市地方標準;本市地方標準沒有規定的,應當符合國家標準排放重點水污染物的,應當符合總量控制指標。《環境行政處罰辦法》(環境保護部令第8號)第三十七條規定,環境保護主管部門在對排污單位進行監督檢查時,可以現場即時采樣,監測結果可以作為判定污染物排放是否超標的證據。在水污染防治領域,環境保護部和國家質量監督檢驗檢疫總局制定的《城鎮污水處理廠污染物排放標準》( gb18918-2002 )區分了即時采樣與取混合樣兩種檢測方法，并將后者確立為我國水污染物的檢測方法,這種檢測方法也是國際上的通行做法。天津市環境保護局、天津市市場和質量監督管理委員會共同發布的db12/599-2015《城鎮污水處理廠污染物排放標準》系天津市對城鎮污水處理廠污染物排放所作的特別規定,屬于嚴于國家標準的地方標準。在水污染物檢測方法上,該地方標準與國家標準的規定一致。綜上,在地方性法規對適用國家標準和地方標準有明確規定的情況下,且在國家標準及地方標準對檢測方法有明確要求的水污染防治領域,地方環境保護部門]施行環境保護政策,應在執法中嚴格遵循國家標準及地方標準。否則不僅違反相關技術規范,也導致執法標準不確定和不可預期,從而加重企業負擔,違反依法行政原則。

 

【專家點評】

北京航空航天大學法學院教授、博士生導師王天華：本案涉及兩個相互關聯的問題:第一,被告寶坻環境局對原告進行處罰時,需對原告所排放污水進行取樣檢測。那么,被告應當采用哪種檢測方法(是出水一次取樣還是至少每2小時采樣一次、取24小時混合樣)呢?第二,前者是被告所實際采用的檢測方法,符合《環境行政處罰辦法》(環境保護部令第8號)第三十七條的要求,但天津市環境保護局、天津市市場和質量監督管理委員會共同發布的db12/599-2015《城鎮污水處理廠污染物排放標準》規定的是后者。那么,被告應當執行哪個標準?

 

第一個問題本身看起來是一個事實認定問題。作為一個事實認定問題,從經驗法則來看, 至少每2小時采樣一次、 取24小時混合樣肯定要比出水一次取樣要來得更為科學,更能準確反映排污情況。這很容易理解:取樣次數越多、取樣時間段越長,檢測就越準確和越嚴格。但我們不能簡單地認為,檢測越準確、越嚴格越好,因為它會帶來檢測成本(一種執法成本)的疊加。所以,被告應當采用哪種檢測方法這個事實認定問題,本質上還是一個規范適用問題,即被告應當執行哪個標準的問題。

 

關于這個問題,環境保護法第十五條第二款、《水污染防治法》第十三條第二款都規定:省、自治區、直轄市人民政府可以制定嚴于國家標準的地方標準。水污染防治法第十三條第三款還明確規定:向已有地方水污染物排放標準的水體排放污染物的,應當執行地方水污染物排放標準。從這些規定看,本案的”唯一正確答案”是清楚的。